Pavle Petrović (Fiskalni savet Srbije): Država preterala sa povećanjem plata u državnom sektoru

Javni dug je u 2017. snažno umanjen, sa oko 73 odsto BDP-a, koliko je iznosio na kraju 2016, na ispod 65 odst, koliko očekujemo da će iznositi na kraju 2017. Za ovako snažno smanjenje javnog duga u 2017. zaslužno je, pre svega, jačanje dinara u odnosu na dolar i evro, budući da je država uglavnom zadužena upravo u tim valutama

Prvi put je izabran 5. aprila 2011. godine, na predlog tadašnjeg predsednika Republike Borisa Tadića, a letos je dobio još jedan mandat na predlog aktuelnog predsednika Aleksandra Vučića.

Petrović je redovni profesor emeritus Ekonomskog fakulteta. Sredinom devedesetih godina intenzivno je sarađivao s guvernerom Dragoslavom Avramovićem.

Fiskalni savet je nezavisan državni organ, odgovoran Skupštini Srbije. Osnovni zadatak članova Fiskalnog saveta je da oceni kredibilitet fiskalne politike i da obezbedi transparentnost i odgovornost u vođenju državnih finansija.

Povod za razgovor s profesorom Petrovićem je vladin predlog zakona o budžetu za 2018. godinu.

S obzirom na planirani budžet i fiskalnu strategiju, da li građani Srbije mogu očekivati veći standard u narednoj godini?
– Povećanje standarda direktno zavisi od rasta privrede, i to prvenstveno privatnog sektora, a taj rast u Srbiji iznosi oko tri odsto, te se za toliko u proseku može realno povećati životni standard u narednoj godini. Znači, važna poruka koju Fiskalni savet pokušava da prenese jeste da trajno i održivo povećanje životnog standarda počiva na rastu privatnog, a ne javnog sektora.

To neposredno važi za životni standard velike većine zaposlenih koji već rade u privatnom sektoru, ali isto tako bi moralo da važi i za zaposlene u opštoj državi (zdravstvo, prosveta, vojska, policija), kao i za penzionere.

Plate za oko 500.000 zaposlenih u opštoj državi (od ukupno 2,1 milion formalno zaposlenih u Srbiji) i penzije za 1,7 miliona penzionera, država finansira od naplaćenih poreza i doprinosa, a prikupljeni porezi i doprinosi su veći kada privreda raste brže.

Ekonomska struka kaže nešto još preciznije od toga, da postoje određeni reperi koliko može da se odvaja za plate u javnom sektoru i penzije a da to privatni sektor može da izdrži. Po tim indikatorima, za plate zaposlenih u državi može da se izdvoji oko osam odsto onoga što se proizvede u zemlji (BDP-a), a za penzije oko 11 odsto BDP-a. U 2017. smo se približili održivim nivoima, tako da u narednim godinama ne samo da plate u privatnom sektoru mogu da rastu približno stopi rasta privrede već i plate u javnom sektoru to mogu, ali i penzije.

U svom izveštaju ste izneli da očekujete da će rast BDP u 2018. godini biti veći od 3,5 odsto. Na čemu se zasniva Vaša prognoza?
– Trend privrednog rasta Srbije je zapravo već neko vreme oko tri odsto. To se ne vidi neposredno u podacima o rastu BDP-a jer je zamagljeno nekim vanrednim činiocima.

Tako će rast BDP-a u 2017. biti oko 1,8 odsto, ali bio bi blizu tri odsto da nije bilo suše, koja je umanjila poljoprivrednu proizvodnju za oko 10 odsto, i velikog pada proizvodnje EPS-a početkom godine, koji je bio posledica lošeg upravljanja tim preduzećem. I šta mi sad očekujemo za 2018. godinu? Približno isti trend rasta kao u 2017. od oko tri odsto, ali i to da će se poljoprivreda oporaviti od suše i porasti za oko 10 odsto, a da će EPS ponovo uspostaviti uobičajenu proizvodnju, što će se takođe videti kao njegov snažan rast u odnosu na 2017. godinu.

Zahvaljujući tome, u Srbiji je u 2018. privremeno moguć i rast BDP-a od preko četiri odsto, ali ono što se stvarno dešava jeste da privreda raste oko tri odsto i da je to nedovoljno, a da je preko toga guraju tokom samo jedne godine neki privremeni činioci. A nedovoljno je zato što druge zemlje regiona rastu znatno brže od tri odsto, to jest oko 4,5 odsto. To znači da, umesto da sustižemo druge zemlje po životnom standardu, poput Rumunije i Bugarske, koje su sada već osetno ispred nas, a da ne govorim o Mađarskoj, Češkoj, Sloveniji, mi iz godine u godinu sve više zaostajemo za njima.

Koliko iznosi srpski BDP?
– Srpski BDP je sada oko 37 milijardi evra, i to je uporedivo sa BDP-om Hrvatske i nešto je veće od BDP-a Slovenije. Ali ove zemlje isti BDP ostvaruju s daleko manje stanovnika pa je prosečan životni standard njihovog stanovništva znatno bolji. U Hrvatskoj za preko 50 odsto, a u Sloveniji skoro dva i po puta više u odnosu na Srbiju.

Kako povećati BDP pa da dostignemo standard Hrvatske ili Slovenije?
– Strukturni defekt zbog kojeg je privredni rast u Srbiji nizak i zaostaje za uporedivim zemljama jeste manjak investicija. U Srbiji nedovoljno investiraju i država i njena javna preduzeća i domaći privatni sektor, a jedino je nešto povoljnija situacija kod stranih investicija. Po niskom učešću investicija u BDP-u, koje iznosi svega 17,7 odsto, Srbija je među negativnim rekorderima u centralnoj i istočnoj Evropi. Da bismo imali stope rasta na nivou drugih zemalja, moralo bi da se poveća učešće investicija u BDP-u na oko 22 odsto (što je prosek uporedivih zemalja), a da bismo rasli još brže i sustizali druge zemlje, Srbija bi morala za investicije da izdvaja oko 25 odsto BDP-a, koliko je, na primer, imala Rumunija uoči snažnog ubrzanja privrednog rasta pre tri godine.

Kako povećati investicije u Srbiji?
– Za jedan deo manjka ukupnih investicija u Srbiji i posledično nizak privredni rast neposredno je odgovorna država jer nedovoljno odvaja za javne investicije i loše vodi javna preduzeća, koja takođe nedovoljno investiraju. Ipak, najveći deo ovog problema je manjak investicija u privatnom sektoru, naročito u malim i srednjim preduzećima. Da bi se privatne investicije povećale, potrebno je da Vlada unapredi privredni ambijent. Ove godine Srbija je ostvarila znatan napredak na listi konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma i na Duing biznis listi Svetske banke, ali to nije dovelo do snažnijeg rasta investicija u 2017. godini. Mogući razlog za to je što je napredak na ovim listama ostvaren usled snažnog poboljšanja svega nekoliko pojedinačnih indikatora poput izdavanja građevinskih dozvola i makroekonomske stabilnosti. Međutim, po indikatorima koji se odnose na vladavinu prava, Srbija je ostala izuzetno loše ocenjena, a tu su i problemi neefikasnosti državne administracije, visokog nivoa korupcije, lošeg stanja infrastrukture i mnogo čega drugog što bi se moralo unaprediti da bi privredni rast bio veći.

Planirano je povećanje penzija od pet odsto i povećanje plata u državnom sektoru od pet do deset odsto.

– Povećanje penzija od pet odsto u ukupnom iznosu je dobro i u skladu je sa očekivanim nominalnim rastom BDP-a (realni rast i inflacija) u 2018. godini. Međutim, način na koji je to sprovedeno je loš i ekonomski nepravičan. S druge strane, Vlada je preterala u povećanju zarada zaposlenih u državi jer će taj rast biti veći od rasta BDP-a. Predviđeno je povećanje zarada od 10 odsto u ubedljivo najvećem delu javnog sektora: u zdravstvu, prosveti, MUP-u, odbrani i drugo. Zaposleni u državnoj i lokalnoj administraciji dobijaju povećanje plate od pet odsto, a jedan manji deo javnog sektora koji obuhvata 5.000-10.000 zaposlenih ostaće bez povećanja zarada. U proseku, plate zaposlenima u državi će porasti oko devet odsto, što je veće ne samo od očekivanog privrednog rasta već i u odnosu na rast plata u privatnom sektoru, koji iznosi oko 4,5 odsto. To nije u skladu s deklarativnim opredeljenjem Vlade da prvenstveno podstiče razvoj i atraktivnost privatnog, a ne javnog sektora.

Da li je u redu to što natprosečne penzije neće biti vraćene na nivo od pre tri godine?
– Zakonom o privremenom uređivanju isplate penzija krajem 2014. oštro su umanjene natprosečne penzije, dok su penzije manje od 25.000 dinara ostale nepromenjene. Na taj način najsiromašniji penzioneri jesu bili zaštićeni u procesu neophodnog smanjenja državnih rashoda za penzije, ali su penzioneri s natprosečnim penzijama podneli nesrazmerno veliki teret fiskalnog prilagođavanja i narušena je ekonomska veza između uplaćenih doprinosa i isplaćenih penzija.

Takva mera može da se opravda kada zemlji preti neposredna opasnost od izbijanja krize javnog duga, ali ta opasnost je prošla na kraju 2017. jer je javni dug počeo trajno da se smanjuje, a penzije su praktično dostigle svoj dugoročno održiv nivo od 11 odsto BDP-a. Zbog toga nema ekonomskog osnova da i dalje ostaje na snazi. Vlada se, međutim, opredelila da ne ukida ovaj zakon u 2018, već da linearno poveća penzije svim penzionerima za pet odsto – i onima čije penzije jesu bile smanjene i onima kojima nisu – što smo ocenili kao loše. Što je još gore, zadržavanje ove mere može sada predstavljati i ozbiljan fiskalni rizik, budući da se najavljuju tužbe penzionera kojima su primanja još uvek smanjena.

Ostala je na snazi i uredba o zabrani zapošljavanja u javnom sektoru. Da li je ta odluka neophodna?
– Uz neuređen sistem zarada, javni sektor dodatno urušava i nastavak sprovođenja zabrane zapošljavanja. Vlada je još 2014. najavila da će odrediti tačan broj potrebnih zaposlenih na odgovarajućim radnim mestima i onda u skladu s tim otpuštati prekobrojne, a zapošljavati nove zaposlene tamo gde postoje manjkovi.

Međutim, umesto da se te analize završe za godinu dana, upravljanje brojem zaposlenih u opštoj državi već četvrtu godinu počiva na zabrani zapošljavanja iako je prvobitno bilo zakonski predviđeno da ova privremena i iznuđena mera traje do kraja 2015. godine.

Kao ilustracija lošeg uticaja zabrane zapošljavanja na kvalitet javnih usluga može poslužiti primer zdravstva, gde radi oko 2.500 ljudi manje nego što je predviđeno uredbom o maksimalnom broju zaposlenih (iz marta 2017). Ova radna mesta, za koje sama država procenjuje da su joj potrebna, neće moći da se popune sve dok je na snazi zabrana zapošljavanja. Mi smatramo da zabrana zapošljavanja ima negativan uticaj na kvalitet usluga javnog sektora, koje se po relevantnim međunarodnim istraživanjima već ocenjuju veoma loše.

Da li su u ovom trenutku državne finansije dovedene u red?
– U užem budžetskom smislu, situacija je dosta dobra. Pre samo tri godine, u 2014, fiskalni deficit je bio preko 2,2 milijarde evra, a u 2017. deficita neće uopšte biti, zapravo ostvariće se manji suficit reda veličine 250 miliona evra. Ovaj odličan rezultat predstavlja nastavak snažnog unapređenja javnih finansija, koje je otpočelo sa sprovođenjem fiskalne konsolidacije od 2015. godine. Za Srbiju je sada potrebno da u narednih pet do sedam godina održava ono što je već postigla, približno balansiran budžet, sa eventualnim deficitima do 0,5 odsto BDP-a, jer samo to vodi ka smanjenju javnog duga, koji je u Srbiji još uvek preveliki.

Drugi deo odgovora na ovo pitanje ipak nije toliko pozitivan jer se uređenost javnih finansija neke zemlje ne meri samo visinom njenog fiskalnog deficita. Osim lošeg sistema plata i zaposlenosti u javnom sektoru, kao i privremene neuređenosti penzijskog sistema, Srbija ima brojne druge probleme poput lošeg stanja javnih finansija na lokalu, manjka javnih investicija, nereformisanih javnih preduzeća, velikog broja bivših društvenih, a sada neuspešnih državnih preduzeća sa oko 50.000 zaposlenih, koja se nisu privatizovala ni petnaest godina od početka tranzicije…

Koliko iznosi javni dug Srbije?
– Javni dug na kraju 2017. najverovatnije će biti malo ispod 24 milijarde evra, što je manje od 65 odsto BDP-a Srbije. Javni dug je u 2017. snažno umanjen, sa oko 73 odsto BDP-a, koliko je iznosio na kraju 2016, na ispod 65 odst, koliko očekujemo da će iznositi na kraju 2017. Za ovako snažno smanjenje javnog duga u 2017. zaslužno je, pre svega, jačanje dinara u odnosu na dolar i evro, budući da je država uglavnom zadužena upravo u tim valutama. Međutim, nesporan doprinos smanjenju javnog duga od oko 2,5 procentna poena dao je i prelazak budžeta u suficit.

Da li će država morati da se zadužuje u 2018. godini, s obzirom na planirani nizak deficit u budžetu?
– Država verovatno neće morati da se zadužuje za neposredno finansiranje deficita u 2017. Međutim, pošto Srbija ima ogroman javni dug, pojedini od tih starih kredita u ukupnom iznosu od oko pet milijardi evra dospeće na naplatu tokom 2018. i jedini način da ih država vrati jeste da se zaduži u tom iznosu. Ovaj proces ne povećava neto zaduženje države. Zapravo, trenutno nam to ide u prilog jer se otplaćuju dugovi od pre pet i deset godina, kada su tržišne kamate bile visoke, i menjaju novim dugovima sa sadašnjim niskim kamatnim stopama, što smanjuje rashode države.

Koga država najviše subvencioniše?
– Neposredno iz budžeta najviše se subvencionišu „Železnice” i „Resavica”, ukupnim iznosom od 100-150 miliona evra. Međutim, ne bi trebalo zaboraviti ni ogromnu subvenciju Beograda za funkcionisanje javnog prevoza, koja takođe prevazilazi 100 miliona evra. Ovo se zapravo ne knjiži u potpunosti kao subvencija iako to suštinski jeste. Naime, Beograd je u obavezi da iz gradskog budžeta isplati oko 200 miliona evra godišnje po osnovu ugovora za obavljanje javnog gradskog prevoza i za podršku GSP-u, a od prodaje karata prihoduje manje od 100 miliona evra.

Pored prethodnog, imamo stalnu pomoć državnim preduzećima poput „Simpa”, koji godinama dobija kredite iz Fonda za razvoj, a ne vraća ih. Još jedan dodatni kanal kojim se subvencionišu neuspešna državna preduzeća je to što im se omogućava da ne plaćaju račune za struju i gas. Tako, na primer, Azotara ne plaća „Srbijagasu” za isporučeni gas, što znači da „Srbijagas” finansira gubitke Azotare. Međutim, tu nije kraj, „Srbijagas” onda nema sredstava da otplaćuje svoje kredite pa sve na kraju plaća država iz budžeta, odnosno svi poreski obveznici Srbije, i tu se krug zatvara.

Koja su najbolja rešenja za ta preduzeća?
– RTB „Bor” i „Petrohemija” se moraju bez odlaganja privatizovati. Iako ova dva preduzeća trenutno ne prave gubitke, to je posledica povoljnih tržišnih okolnosti, a ne njihovih reformi. Tržišne okolnosti, međutim, mogu lako da se preokrenu, čime bi ova preduzeća ponovo postala veliki gubitaši. Za dugoročno održivo poslovanje RTB „Bor” i „Petrohemije” potrebne su velike investicije, koje ta preduzeća i država ne mogu, a ne bi ni trebalo da finansiraju. Tokom 2018. potrebno je rešiti i sudbinu Azotare i drugih državnih preduzeća koja, po svemu sudeći, nemaju tržišnu perspektivu. A Beograd bi morao da unapredi sistem gradskog prevoza, što znači da reformiše GSP, to jest da otpusti veliki broj prekobrojnih zaposlenih u održavanju i administraciji, ali i da preispita velikodušan i neselektivan sistem povlašćenih kategorija korisnika. Jedino preduzeće u kojem postoje stvarni pomaci jesu „Železnice”.

Koliko je ljudi zaposleno u državnim preduzećima, i da li se u narednoj godini očekuje reforma i racionalizacija tog sektora?
– U ovim preduzećima radi oko 50.000 zaposlenih, što jeste na prvi pogled veliki broj, ali to je ipak svega dva odsto ukupno zaposlenih u Srbiji. S druge strane, ova preduzeća prave ogromne gubitke, predstavljaju veliki rizik za budžet i koče privredni rast. Ilustrativan je podatak da država godišnje daje subvencije za poslovanje „Resavice” od skoro 10.000 evra po zaposlenom. Možda bi za poreske obveznike bilo jeftinije da plaćaju te radnike da ne dolaze na posao. Nažalost, nema najava da će se Vlada uskoro suočiti sa ovim problemima. Za „Resavicu” se u budžetu za 2018. planira identičan iznos kao u 2017, što ukazuje na to da nema nikakvih pomaka u racionalizaciji poslovanja tog preduzeća. Mislim da je više od petnaest godina od početka tranzicije ka tržišnoj ekonomiji bio sasvim dovoljan rok da se konačno utvrdi da li ova preduzeća imaju tržišnu perspektivu i zainteresovane investitore ili bi ih trebalo prepustiti stečaju.

Možete li da navedete nekoliko primera gde se državni novci neracionalno troše?
– Dobar primer neracionalnog trošenja jesu izdaci za kazne, penale i naknadu štete. Ova rashodna kategorija godinama beleži snažan rast, s pet milijardi dinara godišnje u periodu 2007-2012. godine na skoro 20 milijardi dinara, koliko je za te namene predviđeno budžetom za 2018. godinu. Uprkos našem višegodišnjem ukazivanju na nekontrolisani porast ovih troškova i nejasnu perspektivu pravnih sporova pred kojima se država Srbija nalazi, podaci o problemima koji po ovom osnovu moraju da se saniraju iz budžeta i dalje ne postoji. No, imajući u vidu rastući broj tužbi i izgubljenih sporova pred domaćim i međunarodnim sudovima (poslednji primer je odluka međunarodnog arbitražnog suda po kojoj je Srbija dužna da, u ime RTB „Bor”, plati 40 miliona dolara odštete grčkoj kompaniji „Mitilineos”), može se očekivati da će ove obaveze u narednim godinama verovatno dodatno rasti.

Kako komentarišete činjenicu da je za investicije vojske i policije opredeljeno znatno više novca nego za investicije u školstvu i zdravstvu?
– Budžetom za 2018. predviđen je snažan porast investicija države, i trećina ovog skoka otpada na kapitalne rashode vojske i policije. Na šta će ići ove investicije, nije prikazano u budžetu, pa je teško oceniti zašto su one značajnije od investicija u zdravstvo i školstvo, čiji rast je izostao. Naime, to su oblasti u kojima postoji ogromna potreba za većim investicionim ulaganjima države. Prema relevantnim međunarodnim istraživanjima (studije kvaliteta zdravstvenih usluga, testovi znanja đaka, liste konkurentnosti), stanje u ovim sistemima u Srbiji je loše, daleko ispod nivoa u uporedivim zemljama.

Deo odgovora na zaostajanje naše zemlje krije se upravo u nedovoljnom investiranju: Srbija za investicije u obrazovanje i zdravstvo izdvaja tri puta manje nego što to čine uporedive zemlje centralne i istočne Evrope. Posledice sistemski nedovoljnog investiranja u ove oblasti su pogubne: mnoge zdravstvene ustanove imaju zastarelu opremu i aparaturu, nezadovoljavajuće sanitarne uslove, a primetan je i nedostatak fizičkih kapaciteta. Ništa bolja situacija nije ni u obrazovanju.

PROMET U SIVOJ ZONI 10 MILIJARDI EVRA

Koliko novca se okrene kroz sivu ekonomiju?
– Poreske stope u Srbiji su među najnižima u regionu, ali siva ekonomija je više rasprostranjena. Ovo ukazuje na to da su prvenstveni razlozi za veliku sivu ekonomiju u Srbiji nizak nivo poreskog morala i nedovoljni institucionalni kapaciteti za borbu protiv nje. Procenjuje se da promet u sivoj ekonomija u Srbiji iznosi oko 30 odsto BDP-a, odnosno nešto preko 10 milijardi evra, što nas svrstava u negativne rekordere u istočnoj Evropi. Podsećam, međutim, na čestu grešku koju prave analitičari kada pričaju o sivoj ekonomiji, a to je da kažu da država suzbijanjem sive ekonomije može da poveća naplatu poreza za više milijardi evra. Zapravo siva ekonomija se procenjuje kao neregistrovani promet, što je višestruko veće od potencijalnih poreskih prihoda. Imajući to u vidu, procenili smo da je u srednjem roku moguće smanjiti sivu ekonomiju na oko 25 odsto BDP-a, čime bi se poreska naplata povećala za oko jedan odsto BDP-a (do 400 miliona evra). Suzbijanje sive ekonomije je važno i zbog stvaranja ravnopravnih uslova svih učesnika na tržištu, što onda povećava privredni rast. Iako Vlada najavljuje čitav niz mera za suzbijanje sive ekonomije, sva domaća i međunarodna iskustva naglašavaju da uspešnost borbe protiv sive ekonomije ključno zavisi od izgradnje institucionalnih kapaciteta Poreske uprave.

POVEĆATI BROJ PORESKIH INSPEKTORA

Šta bi trebalo da se promeni u Poreskoj upravi da bi se održao i povećao stepen naplate poreza?

– Glavni problemi Poreske uprave jesu opterećenost brojnim aktivnostima van osnovne delatnosti, kao što su igre na sreću, povraćaj PDV-a za kupovinu bebi-opreme i slično, prosečna starost zaposlenih preko 50 godina, nedovoljan broj terenskih inspektora, slabi analitički kapaciteti, prevaziđena organizaciona struktura, loš informacioni sistem i drugo. Zato bi modernizacija Poreske uprave morala da bude jedan od prioriteta ekonomske politike u 2018. godini.

Mnogi privrednici se žale da ne mogu da podnesu sve fiskalne namete? Šta bi tu trebalo da se promeni kako bi se privreda rasteretila?
– Iako poreski sistem Srbije ne odstupa toliko od uporedivih sistema u drugim zemljama centralne i istočne Evrope, naše analize pokazuju da bi određeno umanjenje poreskog opterećenja na rad i te kako imalo smisla, naročito za niske zarade.

Ovo rasterećenje bi se moralo pažljivo dizajnirati i sprovesti u okviru raspoloživog fiskalnog prostora, a ne nekim radikalnim zahvatima i povećanjem deficita države. Budžet za 2018. predviđa malo fiskalno rasterećenje rada tako što se povećava neoporezivi cenzus za zarade sa 11.790 na 15.000 dinara. Mi smo smatrali da je to rasterećenje trebalo da bude i nešto veće, ali svakako je napravljen korak u dobrom smeru.

(Velimir Perović/Ekspres)